La proposta di Digital Networks Act (DNA), che la Commissione europea dovrebbe pubblicare a dicembre 2025, rappresenterà un momento cruciale per l’evoluzione del quadro regolamentare delle telecomunicazioni europee. Questo ambizioso progetto legislativo, definito dalla Vicepresidente esecutiva Henna Virkkunen come ” the biggest digital legislation the Commission will propose this year“, mira a modernizzare profondamente la regolamentazione del settore, ma si trova anche al centro di accesi dibattiti, particolarmente per quanto riguarda il futuro del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche (EECC).
Gli antefatti: dagli studi della Commissione alla Call for Evidence del giugno 2025
Il percorso verso il DNA trova le sue radici in iniziative e studi della Commissione europea, culminati nel White Paper del febbraio 2024 “How to Master Europe’s Digital Infrastructure Needs?”. Questo documento ha delineato le sfide strutturali del settore delle telecomunicazioni europeo, evidenziando la frammentazione dei mercati nazionali, la complessità regolamentare e le limitazioni della governance attuale.
Il White Paper è stato seguito da una serie di studi complementari commissionati dalla Commissione a WIK Consult ed Ernst & Young, che dovevano fornire le basi evidenziali per la valutazione d’impatto del DNA. La Call for Evidence lanciata il 6 giugno 2025 e conclusa l’11 luglio 2025 ha seguito lo schema delineato nel White Paper, articolandosi attorno ai temi centrali della semplificazione regolamentare, della gestione dello spettro, delle iniziative per un level playing field tra telcco ed OTT, e della modernizzazione della regolamentazione dell’accesso. Complessivamente, la consultazione ha raccolto 326 contributi da stakeholder di tutta Europa.
I precedenti reports: Draghi e Letta come catalizzatori del cambiamento
La proposta di DNA non nasce in un vuoto politico, ma è stata significativamente influenzata dai report Draghi e Letta del 2024, che hanno fornito la giustificazione politico-tecnica necessaria per una riforma ambiziosa del settore. Il rapporto Draghi sulla competitività europea ha identificato nelle telecomunicazioni un settore strategico, raccomandando una maggiore consolidazione e una definizione dei mercati a livello UE piuttosto che nazionale. Il rapporto Letta sul mercato unico ha ulteriormente sottolineato l’importanza delle telecomunicazioni per la competitività europea, proponendo un passaggio da 27 mercati nazionali a un mercato unico europeo. Entrambi i report convergevano nel riconoscere la necessità di scale europee per competere globalmente, pur mantenendo principi di tutela del consumatore.
Sia i report Draghi che Letta sono stati oggetto di numerose critiche, anche da parte di osservatori accademici ed indipendenti, i quali hanno fatto notare come molte delle soluzioni colà contenute riflettano in verità posizioni di parte già conosciute, in particolare quelle delle delle telco incumbent e dell’ambiente finanziario che le sostiene.
Dibattito e controversie sul Codice europeo delle comunicazioni elettroniche
Il punto più divisivo del dibattito sul DNA riguarda proprio la modifica del Codice europeo delle comunicazioni elettroniche ed in particolare la regolamentazione dell’accesso. Le posizioni di industria e istituzioni risultano profondamente polarizzate su questo tema cruciale.
Gli operatori alternativi, rappresentati principalmente dall’ECTA (European Competitive Telecommunications Association), sostengono che l’EECC avrebbe funzionato bene, permettendo all’Europa di raggiungere risultati soddisfacenti in termini di competizione infrastrutturale e di diffusione della connettività a condizioni accessibili. L’ECTA ha espresso particolare preoccupazione per le proposte di deregolamentazione dell’accesso, paventando il rischio che l’introduzione di un regime deregolamentato dei prezzi wholesale per gli operatori SMP permetterebbe a questi ultimi di limitare la competizione. Gli operatori alternativi vedono nella regolamentazione ex ante un elemento essenziale per mantenere condizioni competitive eque nelle telecoms.
Sul fronte opposto, gli operatori incumbent, rappresentati principalmente da Connect Europe spingono per una deregolamentazione sostanziale del quadro di accesso. La loro principale argomentazione si basa sull’idea che l’attuale regolamentazione delle reti scoraggerebbe gli investimenti nelle reti di nuova generazione (fibra e 5G).
Le altre questioni controverse: fair share e dispute resolution per l’intercconnessione
Un elemento particolarmente divisivo del dibattito riguarda le proposte relative al cosiddetto “fair share” – il meccanismo attraverso il quale i grandi generatori di traffico (come Netflix, Google, Meta) dovrebbero contribuire ai costi delle infrastrutture di rete.
Il tema è stato in principio abbandonato a livello europeo, vista la freddezza degli Stati Membri (emersa nelle Conclusioni del Consiglio del 6 dicembre 2024) ed anche in virtù dei recenti accordi commerciali tra Unione Europea e Stati Uniti del luglio 2025. Tuttavia, la Commissione sembra orientata verso l’introduzione di un meccanismo di risoluzione delle controversie per le questioni di interconnessione IP, che secondo i critici rappresenterebbe una via di mezzo per reintrodurre il fair share attraverso la porta di servizio, cioè con una sorta di “regulation by litigation”. 81 organizzazioni rappresentanti i consumatori europei hanno firmato una dichiarazione congiunta contro questa proposta, sostenendo che minerebbe la neutralità della rete.
Le prospettive per dicembre 2025
Secondo indiscrezioni, la proposta finale del DNA potrebbe essere “meno ambiziosa” rispetto alla revisione completa originariamente prospettata nel White Paper del 2024. La Vicepresidente Virkkunen ha indicato un passo indietro rispetto alle proposte più aggressive di consolidazione delle telecomunicazioni, dichiarando che “non conta solo la dimensione” e che “molte piccole aziende possono essere molto innovative e competitive”. Questa moderazione potrebbe riflettere la considerevole opposizione che il White Paper ha ricevuto dagli Stati membri, le cui Conclusioni del Consiglio del 2024 hanno largamente respinto le proposte per creare “campioni” europei delle telecomunicazioni attraverso il consolidamento del mercato.
Verso un nuovo equilibrio regolamentare
Il DNA potrebbe rappresentare una modernizzazione importante per le telecomunicazioni europee, ma tenendo conto che il quadro regolamentare attuale sembra comunque aver funzionato piuttosto bene. L’Europa infatti vanta dati sulla diffusione della fibra migliori degli USA, ed a prezzi decisamente più accessibili. Alcuni paesi europei sono decisamente dei leader mondiali, con perfomance decisamente migliori di Corea e Giappone. Il dibattito resta tuttavia molto polarizzato e le profonde divisioni sul tema della regolamentazione dell’accesso testimoniano la complessità di trovare un equilibrio tra incentivi agli investimenti e protezione della competizione. Mentre gli operatori alternativi difendono il framework attuale come garante di mercati competitivi, gli incumbent spingono per una deregolamentazione che permetta loro di catturare pienamente i benefici dei propri investimenti infrastrutturali.
La sfida per la Commissione sarà quella di elaborare una proposta che, pur semplificando e armonizzando le regole, non comprometta i progressi competitivi raggiunti negli ultimi decenni. Il successo del DNA dipenderà dalla sua capacità di conciliare esigenze di investimento e principi di competizione, in un contesto globale sempre più complesso dove l’Europa deve mantenere la sua leadership tecnologica senza sacrificare i benefici per consumatori e imprese.
— Di Innocenzo Genna, Giurista specializzato in politiche e regolamentazioni europee per il digitale, la concorrenza e le liberalizzazioni
